市国资委关于印发推进市管企业全面预算管理指导意见的通知

津国资〔2018〕22号

各市管企业：

为推动市管企业全面预算管理工作，充分发挥全面预算的资源整合功能，提高预算的全面管控作用，进一步增强企业核心管控力，根据国务院国资委《关于进一步深化中央企业全面预算管理工作的通知》(国资发评价〔2011〕167号)等相关制度规定，我们研究制定了《市国资委关于推进市管企业全面预算管理的指导意见（试行）》，现印发给你们。请结合实际，认真遵照执行，并及时反馈执行中有关情况。

联系人：财经处 张姝，联系电话：83605445

（此件公开）

2018年12月28日    

市国资委关于推进市管企业全面预算管理的指导意见（试行）

全面预算管理是现代化企业围绕发展战略，运用现代网络与信息技术，融经营（业务）预算、专门决策预算、财务预算于一体的综合管理系统，是企业优化资源配置、提高运行质量、改善经营效益、加强风险管控的有效管理工具和管理机制。全面预算管理水平直接决定企业战略和决策的执行力、集团管控力、内部各单元的协同力和各要素的集成力，是现代企业市场竞争能力的重要体现。为适应新形势下深化国有企业改革发展的需要，提高预算管理水平，增强集团核心管控力，现就推动市管企业加强全面预算管理提出如下意见：

一、指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大精神，围绕以管资本为主加强国有资产监管，深化供给侧结构性改革，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，扎实推进“三去一降一补”工作任务，不断完善预算管理体系，强化预算的战略引领、资源配置、经营管控和风险防范作用，优化资源配置机制，持续提升全面预算管理水平，促进国有资产保值增值，国有资本做强做优做大。

二、工作目标

市管企业要结合自身的战略规划，制订全面预算管理推进方案，强化组织体系保障和制度建设，逐步推进全面预算管理工作，到2020年基本完成全面预算管理框架体系建设并保证顺利实施，到2025年全面预算管理模式进一步完善，信息技术化手段实现全面覆盖，形成一批专业人员队伍。

三、基本原则

（一）坚持战略引领原则。全面预算管理工作要围绕企业的战略目标及业务发展的需要，结合行业发展形势和企业实际，聚焦战略，通过实施全面预算，确定年度发展目标和资源配置方式。

（二）坚持过程控制原则。全面预算管理应通过监控、分析等技术手段，及时把握预算目标的实现进度并实施有效评价，为企业经营决策提供有效支撑。

（三）坚持业务协同原则。全面预算管理是全过程、全方位、全员的预算管理，应以业务为先导、以财务为协同，将预算管理嵌入企业各项经营管理活动，协调运作，以全员为基础，全过程为标准，全方位为要求，最终实现企业经营管理目标。

（四）坚持价值导向原则。全面预算管理应强化价值导向，将风险可控前提下的企业价值最大化作为衡量资源配置效果的标准。坚持成本费用定额与责任管理，加强低效资产的处置和亏损企业治理，加快资产周转，并将预算执行主体的价值创造水平作为考核评价的主要内容。

（五）坚持积极稳健原则。全面预算管理应对企业生产经营、投资、资金周转等方面，加强风险管控，增强风险防范意识，合理确定财务能力可承受的发展边界，兼顾好规模、速度与效益、质量、风险的平衡。预算刚性与柔性相结合，强调预算对经营管理的刚性约束，又可根据内外环境的重大变化调整预算，并针对例外事项进行特殊处理 。

四、组织机构

（一）强化落实“一把手”领导。市管企业要进一步增强对全面预算管理的认识，“一把手”靠前指挥，在全面预算管理推进过程中，根据集团总体战略目标和阶段性目标任务，明确责任分工，确保各项任务落细落实。

（二）建立全面预算管理委员会。原则上市管企业应结合公司法人治理结构的要求设置预算管理委员会，主要职责包括：审议公司预算管理制度、政策，组织编制和审议年度预算草案或预算调整草案，并报董事会等机构审批，监控、考核企业预算执行情况并向董事会报告，协调预算编制、调整及执行中的有关问题等。

（三）下设全面预算管理办公室。市管企业应明确全面预算管理的日常办事机构，主要职责包括：起草全面预算管理制度及实施细则，确定具体编制方法和流程，指导企业各部门编制预算并对预算草案进行初步审查，监督、检查、控制各项预算执行情况，组织年度预算考核评价工作等。

五、预算编制

（一）编制内容。全面预算管理一般由经营预算、专门决策预算和财务预算构成。市管企业要以经营预算为基础，推动经营预算与专门决策预算和财务预算的有机结合。经营预算也称业务预算，是指与企业日常业务直接相关的基本生产经营活动的预算。主要包括：销售预算、生产预算、采购预算、管理费用预算和人力资源预算等。专门决策预算是指企业重大的或不经常发生的、需要根据特定决策编制的预算。主要包括：投资预算、筹资预算等。财务预算是指与企业资金收支、财务状况或经营成果等有关的预算。主要包括：资金预算、资产负债预算和损益预算等。

（二）编制方法。市管企业应当根据业务流程特点，针对不同的预算项目探索采用零基预算、滚动预算、作业预算等不同的预算编制方法，推动把对标管理引入全面预算管理，将企业的历史标准、行业标准与国际先进标准相结合，明确成本费用、科技投入、资产效率等经营指标的管理定额和标准。有条件的企业，预算要逐级逐步细化到以季度、月度为周期的基于工作计划的滚动预算，并与中长期规划有效衔接，更好地保障战略实施。在“四资一项目”的预算编制上应把握以下重点环节：在资金管理方面，市管企业要结合资金使用计划，体现合理与适度的原则，正确预测资金收支、结余与缺口，合理规划筹资渠道与筹资规模。在资产处置方面，市管企业要按照企业发展战略、年度生产经营计划、资产实际状况和内部管理要求，合理预计资产盘活情况，规范财务核销和对外捐赠支出等业务行为。在资源配置方面，市管企业要紧密围绕企业战略规划和业务计划，优化对人力、物力和财力的配置结构，力求以最少的资源耗费，获取最佳效益。在资本运作方面，市管企业要以实现价值增值和效益增长为目标，充分考量合理有效的资本运作方式，打好组合拳，促进国有资产的保值增值。在工程项目方面，市管企业要按照国资委投资管理有关要求预计投资项目，科学合理确定投资规模与方向，投资规模应当与企业资产经营规模、资产负债水平以及实际筹资能力相适应。

（三）编制程序。市管企业应切实发挥好集团总部在预算编制过程中的统领和总控作用，依据企业战略规划、市场分析预测、可控资源、内部运营情况以及以往年度预算执行情况等因素，对未来的主要经营指标进行估测，对各种可能的变化情况进行模拟。要根据战略目标、业务特点和管理需要，按照分级编制、逐级汇总的方式，采用自上而下、自下而上、上下结合或多维度相协调的流程，确保预算编制依据合理、内容全面、程序规范、方法科学。市管企业预算编制结果应当按照规定履行批准程序，其中：国有独资公司的预算应当经董事会（未设董事会的企业，经总经理办公会）审议后，报市国资委审批；国有控股公司的预算应当经股东（大）会审议批准后，向市国资委备案。

（四）中期调整。经批准的市管企业预算原则上不作调整。若由于预算前提发生重大变化，致使预算的编制基础不成立，或将导致预算执行结果产生重大偏差的，可以申请预算中期调整。具体调整情形包括：国家政策法规、市场环境、经营条件发生重大变化或调整，企业改制或股权结构发生重大变化，主业经营范围发生重大变更，发生重大临时预算项目，出现重大不可控因素或其他调整事项等。在执行中期调整时，市管企业要注重预算的刚性约束，重点区分超预算事项与预算外事项界限，其中超预算事项是指业务事项在预算方案范围内，但金额超过了原预算方案要求；预算外事项是指业务事项未在已批准的预算方案内。企业预算管理机构和相关部门应严格把关，并履行预算编制的审批程序。

六、执行控制

预算的执行与控制是全面预算管理的核心环节，是预算管理中授权与承诺的实现过程。各市管企业在全面预算管理工作中，以提高运营质量、努力为未来健康发展提供保障为目标，紧紧抓住企业生产经营各环节的关键性指标，从业务前端入手，加大管控力度，确保预算对各项生产经营活动的有效控制。

（一）预算执行监控与分析。预算管理部门要加强与各执行部门的沟通，动态监控预算执行情况。建立预算质询会机制，由全面预算管理委员会牵头，各部门反馈预算执行的进度与效果，及时发现和纠正预算执行中存在的偏差与问题，确保年度全面预算目标的实现。各市管企业还要加强对重大事项应急分析，并将预算分析的对象，横向分解到各业务流程，纵向深化到各预算责任中心，以提高分析的针对性和实效性。

（二）资金预算控制。加强债务规模与结构的预算管理，通过对预算资产负债率、带息负债比率等债务风险类指标设定合理的目标控制线等措施，严格控制债务规模过快增长；结合速动比率、流动负债比率等指标分析，优化债务结构，切实防范债务风险。

（三）投资项目预算控制。市管企业在确定年度投资项目时要坚持效益优先和资金保障原则，严控亏损或低效投资，严控资金难以落实的投资，严控超越财务承受能力、过度依赖负债的投资。

（四）成本费用预算控制。通过强化定额和对标管理，明确制订成本费用控制标准，落实成本费用管控责任，改善优化业务流程，努力实现降本增效。

（五）现金流量预算控制。结合企业面临的市场形势、创现能力等因素，合理确定赊销和库存规模，加强应收款项和存货的预算管控，加快资金周转，提升现金保障能力。

七、考核监督

加大考核力度，实现预算闭环管理。预算执行结果考核是落实各预算责任主体权责的重要手段，是实现全面预算闭环管理、发挥全面预算管理价值创造功能的关键环节。要加强对预算执行结果的考核，建立预算考核制度，明确预算考核程序，确定预算考核指标，结合预算重要节点与关键环节定期开展预算考核工作，将考核贯通到每个预算责任主体，实现预算的闭环管理。要探索实行预算执行结果的非合理性偏差问责制，做到职责到位，责任到人，激发企业全员参与价值创造的积极性。要创新预算考核方式方法，结合企业实际探索建立行之有效的预算考核评价模型，提高预算执行结果考核的科学性，发挥预算考核对促进全面预算管理工作的作用。

八、信息化技术支撑

各市管企业要积极推进信息化建设，充分利用信息化手段，规范预算管理流程，提高预算管理效用，确保全面预算管理顺利实施。要构建覆盖企业全部重点业务、连接各级子企业、体现中长期战略规划的全面预算管理信息系统，满足企业全面预算管理庞大的数据需求，促进企业发展战略的分解与落地。要加强预算信息化系统集成，将企业的会计核算系统、资金管理系统、人力资源管理系统和资源计划系统（ERP系统）等资源配置系统实现互联互通，满足多方面、多层次信息高度融合的要求。要充分利用预算管理信息系统的在线分析监测功能，及时追踪分析预算执行情况，不断调整修正生产经营行为，实现全面预算管理的事前、事中和事后全过程监控，为重大经营决策提供有效支撑。

九、附则

市管企业应当依据本《意见》，制定本企业及所属各级独资、控股企业的全面预算管理办法。市国资委监管的国有资本投资、运营、特殊目的公司和各区国资委可参照本意见，制定企业的全面预算管理办法。本《意见》自印发之日起实施。