□ 天津市铁路集团党委学习中心组
铁路对区域经济社会发展的重要性不言而喻。天津肩负着建设国际港口城市、北方经济中心和生态宜居城市的历史重任，滨海新区要实现区域经济发展新的增长极的国家战略目标，铁路的建设发展将起到重要的支撑作用。明确天津市区域铁路发展思路和定位，整合铁路投资建设、运营管理资源，加快铁路建设发展进程，对于实现天津城市功能定位，促进滨海新区开发开放具有重要意义。
一、天津市区域铁路和市内国家铁路发展现状
本文所指的区域铁路是在天津市行政区划内的地方铁路、合资铁路，不包括铁道部建设管辖的国家铁路。
（一）地方铁路发展沿革
地方铁路就是由地方投资建设、运营管理的铁路。国务院在《关于发展地方铁路的几项政策建议》中指出，本着发挥中央和地方两个积极性的原则，除由国家投资建设重要铁路干线以外，对为地区经济服务的地方铁路可由地方政府集资修建，自建自营；其建设资金由各级地方政府筹集和地方铁路企业自筹解决；地方铁路的管理体制，各省、市、自治区可设立相应的全能管理机构，负责经营和归口管理区域内的地方铁路。天津市地方铁路实行自管自营的运营模式和管理体制，自主经营、自负盈亏，独立行使调度指挥权，服务天津市经济社会发展。
天津市地方铁路建设起步较早，1962年建成津蓟线（后无偿移交铁道部），1976建成李港线，1991年建成周芦线，1992年建成津南线，线路主要分布在滨海新区、津南区和西青区。进入21世纪后，地方铁路发展加快，正站线达到
（二）合资铁路发展现状
合资铁路特指铁道部和地方合资建设、管理的铁路。2009年8月，天津市与铁道部签定部市合作《纪要》，北京铁路局与天津地方铁路企业、铁路投资公司共同出资成立合资铁路公司，天津市地方铁路全部运营资产划入合资公司，北京铁路局控股，运输组织由北京铁路局统一调度指挥，合资公司负责具体作业组织。至此，天津市地方铁路的性质转变为合资铁路。
近年来为应对金融危机影响，国家出台投资拉动计划，加强基础设施建设。铁道部为完善天津铁路枢纽路网布局，天津市为加快大交通体系建设，共同推进了天津合资铁路建设发展。陆续建成了京津城际铁路、京沪高铁天津段；在建项目有津秦高铁客运专线、津保铁路、天津西站至天津站地下直径线、京津城际铁路延伸线等；即将开工的项目有京津城际铁路引入天津滨海机场、天津铁路枢纽西南环线等项目。天津市竣工、在建、规划建设的合资铁路正线合计约
（三）市内国家铁路发展现状
天津市内的国家铁路主要是铁道部建设管辖的天津铁路枢纽和京山线、津浦线等铁路干线。天津铁路枢纽是我国北方重要的铁路交通枢纽，位于京山线与津浦线的交汇处，北接蓟县，西接北京、霸洲方向，东接山海关方向，南接上海方向，承担着东北与中南、西南地区长距离车流的中转作业，东北地区、冀东地区与华东地区车流的中转作业和天津地区客货的到发作业，并为天津港提供铁路运输服务，是一个客货混合、路港联运的全国铁路网区域性编组站。
二、天津市区域铁路和市内国家铁路发展面临的问题
（一）市域铁路发展现状不适应天津发展和滨海新区开发开放的要求
我国铁路发展总体滞后于经济社会发展，虽然铁路提速、高铁建设和城市客运专线增加了运输能力，但供求矛盾仍然没有根本缓解。天津铁路发展的速度和水平同样落后于天津经济社会发展和现代综合交通运输体系的目标要求，与天津在京津冀都市圈中的核心城市地位不相协调。
一是缺少西部连接港口的直接通道。天津铁路枢纽为港口提供集疏运服务的功能特点没有充分显现。天津港是天津市和滨海新区发展的重要基础，同时作为欧亚大陆桥的桥头堡，对“三北”地区乃至东北亚地区的经济发展也发挥着重要作用，而作为港口集疏运的重要方式铁路，缺少连接西部的直接通道。港口集疏运大部分需经过天津枢纽南仓站、天津西站编组才能与外部路网衔接，并且受枢纽客运影响，运力紧张，运输效率低。港口通过区域铁路连接的朔黄线和大秦线都是煤炭专线，集装箱运输条件不足，规模受限，铁路通道已成为港口发展的制约因素，在一定程度上削弱了港口对西部腹地的辐射作用。
二是路网规模不能满足新增需求。根据天津市铁路发展规划，铁路要形成与滨海新区开发开放相协调、满足城市发展需要、与其他交通系统有机衔接的环渤海地区的客、货运主枢纽。客运要形成高速铁路、城际铁路、普速铁路多层次的客运系统；货运要形成便捷港口集疏运、保证产业区货物运输、满足环渤海区域货物交流需要的综合货运系统。从需求来看，国家中长期铁路网规划2020年天津枢纽通过量1.9亿吨，较现状增加1.6倍；2020年天津港铁路集疏运将达到2.52亿吨，地方运量0.9亿吨，铁路货物到发总量为3.42亿吨，较现状增加 2.3倍；预测2020年天津铁路枢纽货运总量为5.32亿吨。预测2020年天津铁路枢纽旅客发送总量7000万人次，比现状增加4.1倍。当前，滨海新区九大功能区建设加快推进，各产业基地建设如火如荼，总部经济、会展经济、创意产业等新兴经济体快速发展，必将带动客流、物流、商贸流的汇集，给铁路运输带来新的要求和挑战。但是，天津铁路枢纽路网不完善，外围环线没有形成，部分区段线路标准较低，客货混跑和单线铁路占相当比例，运力明显不足。受各方面因素影响，天津的区域铁路客运专线、城际铁路建设缓慢；黄万复线、西南环线项目未能如期开工，蓟港复线扩能改造未按期完成；集装箱运输站、各产业功能区铁路专用线配套建设滞后。需要加快天津市区域铁路的建设发展。
（二）铁路建设投融资体制和建设管理方式限制区域铁路良性发展
国务院批转铁道部《关于发展中央和地方合资建设铁路的意见的通知》指出，合资铁路建设要服从国家统一的路网布局，由铁道部统筹规划，纳入国家基本建设计划，跨地区和地区性的铁路干线及重要的铁路支线，都可以由铁道部与地方政府、企业和其他单位共同投资建设和经营。但在实际运作中，因铁路建设投入大、投资回收期长，政府以外的投资主体主要考虑投资的经济效益，然而受铁路投融资政策和政企不分的管理体制影响，投资收益很难保证，企业资本、民营资本以及外资因此缺乏投资铁路积极性。目前，铁路建设主要还是依靠铁道部和地方政府投资，资金紧张的问题比较突出。
天津的铁路项目建设模式是铁道部和地方政府共同出资建设。从已经建成的京津城际铁路和在建的津秦、津保等铁路项目看，这种建设模式具有积极意义，既完善了国家铁路网布局，又促进了天津市经济社会发展，符合国家和地方共同利益以及铁道部整体规划。但是这种模式的可行性仅限于建设国家铁路干线和地区性干线铁路，并不能完全解决天津发展对铁路的所有需求，主要原因是铁道部和地方政府的投资目的和要解决的问题并非完全一致。
天津除了要打通外部铁路通道外，还要重点发展市内区域铁路，建成与天津枢纽相适应的铁路运输体系，建设各种铁路专用线和铁路配套设施，服务滨海新区各功能区、港口和大型企业。这种区域内的铁路建设争取铁道部的投资可能性不大，一是铁道部考虑的重点是全国铁路干线路网布局以及天津枢纽在路网中的功能作用，解决全国铁路的运输畅通和“三北”地区高效率的物流交换问题，对于天津市主要为地方服务的专用铁路并不重视，主要依靠地方自筹解决；二是国家采取宏观调控政策，铁道部建设资金已经十分紧张，一些在建和规划建设项目缓建或者取消，将不会有多余的资金投入天津市区域铁路建设。因此，主要依靠铁道部投资建设天津市区域铁路的愿望很难实现，如不改变思路将延缓天津市区域铁路的建设发展，这一问题在一些铁路项目建设上已经显现。我们应结合实际和需要，整合天津市自身资源和优势，加快区域铁路建设发展。
另外，天津的铁路项目投资建设管理主体都是政府性质，不是真正的市场化运作责任主体，真正的企业参与很少，造成了铁路建设只关心项目的形象进度，忽视了项目的投资收益和经营风险，这对优化项目投资，控制经营成本，提高综合效益是不利的，这种投资建设方式也很难长期为继。
（三）区域铁路发展的政府职能和建设管理铁路的企业资源比较分散
天津市区域铁路建设的政府职能和企业资源均没能很好地整合。铁路的规划、投资、建设及行业管理职能分属于不同的政府部门，造成在研究区域铁路发展政策上思路定位不明确。随着天津经济社会的快速发展，原有的地方铁路发展政策已经不适应实际情况，需要明确以服务天津发展和滨海新区开发开放为立足点的区域铁路发展思路和功能定位。
天津地方铁路、合资铁路按产权、股权分属于不同的企业和部门，造成企业在投资建设、运营管理铁路上目的不明确。天津的铁路企业分为两种类型，一种是经营管理实体，即原地方铁路企业，负责铁路的建设、运营管理，自主经营、自负盈亏，滚动发展。地方铁路企业与北京铁路局组建合资公司后，丧失了经营管理权。另一种是投资经营主体，即铁路投资公司，在与铁道部共同出资建设合资铁路后，就不再参与铁路的运输经营，而由铁道部直接负责合资铁路的运营管理。第一种企业有丰富的铁路经营管理经验但是没有投资能力，无法管控更多的经营实体；而第二种企业有投融资能力却因为没有运营管理经验又放弃了经营管理权。同属天津市企业，却因为掌握的资源分散，在与铁道部合资建设、经营管理铁路方面失去了主动，不能很好地发挥合资铁路应有的服务天津经济社会发展的功能作用，投资的目的和效果也不能完全达到。天津市区域铁路的建设发展过多追求与铁道部的纵向合作，而忽视了天津市自身的横向联合，造成铁路行政管理缺乏合力和影响力，铁路企业缺乏实力和竞争力，解决铁路的问题能力弱，以至于在争取铁道部投资和支持时没有代表天津市区域铁路建设发展的主体，降低了谈判和博弈的能力，制约了天津市区域铁路的建设发展。
三、加快天津市区域铁路建设发展的思路和建议
（一）明确天津市区域铁路建设发展的功能定位和目标任务
区域铁路是国家铁路网的有益补充和有效延伸，是地方交通运输的骨干力量。在我国现行的铁路管理体制下，铁道部对省、市等地方区域铁路的规划建设投入的财力、物力和精力有限，不能满足地方经济社会发展的需要。完善天津铁路枢纽路网布局、建设外部直接运输通道是铁道部的职责，而发展市内区域铁路应当是天津市自己的任务。为了建设国际港口大都市和北方经济中心，促进滨海新区开发开放，天津市区域铁路的建设发展应确定以下思路：以满足天津经济社会发展和滨海新区开发开放需求为根本目的，进一步研究完善区域铁路建设发展规划，在积极争取铁道部和国家支持的基础上，充分调动天津市各方面的积极性，整合资源和力量，走产业化发展、集约化经营的路子，加快建设统一的铁路投资建设、运营管理体系。
根据天津城市发展定位和独特的区位优势，区域铁路的建设发展应明确以下功能定位：建设“三北”地区与天津市区、滨海新区紧密联系的铁路物流体系，促进滨海新区开发开放和“双城双港”战略的实施；建设滨海新区各功能区快捷的铁路后方运输通道，提高铁路运输能力和效率；建设铁路专用线和铁路配套设施，为铁路沿线大型企业和新兴产业服务，促进地方经济发展。具体目标任务一是构建与国家铁路干线相连的天津市区域铁路网，打通天津与“三北”腹地联系的外部通道，实现与国铁干线京广线、京九线、津浦线、京山线、大秦线、朔黄线的畅通运输；二是以服务北港区、南港区、临港经济区、临海产业区为重点，建设完善进出各功能区的铁路走行线和区内配套铁路，形成港口、功能区的快捷运输通道；三是大力建设铁路专用线，充分发挥区域铁路的辐射功能和带动作用，积极支持天津碱厂、中石油、中石化、蓝星化工、大港油田等大型企业和重点项目的铁路专用线建设，提供规划接轨、勘察设计、建设施工、运输管理等各方面服务。
（二）整合铁路建设管理行政职能和企业资源组建新的铁路建设发展集团
只有形成有效的体制机制保障，才能实现天津市区域铁路建设发展的目标。首先，应整合天津市区域铁路的规划审批、投资建设、行业管理等行政职能，统一归口管理，增强铁路建设发展的科学性和管控力。同时为了增强与铁道部的协调能力，也必须明确代表天津市与铁道部协商洽谈的综合管理部门，以便全面掌握天津市区域铁路建设发展各方面的因素和情况，更好地争取铁道部支持，实现部市合作共赢。
其次，组建新的铁路建设发展集团公司，将天津市区域铁路投资、建设的市场职能和经营、管理的企业资源进行整合，赋予其市场经营责任主体地位，保持高度集约发展，提高区域铁路建设发展的速度和效益。目前，天津市铁路投资建设运营企业有市铁路集团、铁路投资公司，铁路资源有天津港铁路等。市铁路集团连续十年主要经济指标名列全国地方铁路排头兵位次，在铁路建设、运营管理等方面具有丰富的经验，参与天津市与铁道部合资合作后，是南环铁路合资公司的重要股东，为南疆港区、临港经济区和神华集团、天津石化等大型企业提供运输服务，并且承担天津地铁、轻轨和企业铁路专用线的维修任务，具有铁路工程施工总承包一级资质。天津铁路投资公司是政府性质的投资公司，天津的合资铁路项目均有其出资，因不参与合资铁路经营管理，投资项目经济效益不佳，大多出现亏损。天津港铁路包括南疆港区和北疆港区的铁路，是港口集疏运的重要基础设施。市属铁路企业均不能独立肩负起建设发展天津市区域铁路的重任，因此建议将市铁路集团、铁路投资公司和天津港的铁路资源整合，组建新的铁路建设发展集团公司，使铁路投资建设、运营管理形成产业化、专业化、集约化的发展格局，增强天津市铁路企业整体实力，为促进天津发展和滨海新区开发开放发挥更大的作用。
再次，组建新的铁路建设发展集团公司可以达到以下目的：一是整合合资铁路的投资，市铁路集团和铁路投资公司投资南环公司的股份实现合并控股，可以优化资本运作，降低经营风险，充分发挥合资铁路服务港口的功能作用，为港口发展拓展更大的空间。二是推进市重点铁路项目建设，可以集中资金、人才、技术、管理等方面的优势，加快推进天津西南环线铁路和南港工业区铁路等重点项目建设，完善铁路枢纽布局，为中心城区和滨海新区发展提供交通支撑。三是加强与神华集团的强强联合，可以合资合作建设黄万复线、煤炭码头，扩大神华煤炭从天津港下水规模，实现合作共赢。四是开展与大企业大集团的合作，可以按照互利共赢、权益共享、责任共担的市场原则，利用自身优势，吸引更多的受益单位、相关企业参与投资建设、经营管理区域铁路，解决铁路建设融资难问题，促进天津市区域铁路又好又快发展。此外，组建新的铁路建设发展集团公司也符合市政府关于强强联合、优势互补建设大的企业集团的思路和部署。
（三）迎接全国铁路管理体制改革重大机遇加快天津市区域铁路发展
铁路作为交通运输的大动脉，为我国改革开放和经济社会发展做出了突出贡献。但是，铁路管理体制的政企不分和改革滞后又严重束缚了铁路的建设发展。“十二五”期间，铁路管理体制改革势在必行，虽然具体的改革思路和方案还未公布，但政企分开、打破垄断、市场化运作应是主要方向。首先应强化政府的行政管理职能，加强铁路发展政策的研究制定和行业的规范管理，实现我国铁路科学发展。其次应是建立专业化公司，实行建管分离、网运分离，改革投融资体制、建设管理体制和运输管理模式，将企业的权利还给企业，地方的职能交给地方，形成更加开放灵活的经营管理体制机制，大力促进地方和企业参与铁路建设，尽快满足经济社会发展的需求。
铁路领域的改革将给天津市区域铁路的建设发展带来重大机遇，释放更大的发展空间。一旦拥有铁路建设发展的主导权和自主权，天津市区域铁路的建设发展将驶入快车道，区域铁路将充分发挥促进经济社会发展的重大作用。因此，抓住机遇加快天津市区域铁路建设发展是我们面临的一项重要任务，需要认真谋划、周密部署、加快推进，开创天津市区域铁路建设发展的新局面，为天津市经济社会发展和滨海新区开发开放作出更大的贡献。
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